09 Almanna- og réttaröryggi

Umfang

Starfsemi á þessu málefnasviði er á ábyrgð dómsmálaráðherra og forsætisráðherra. Það skiptist í fimm málaflokka sem sjá má í eftirfarandi töflu ásamt fjárhagslegri þróun þeirra og málefnasviðsins í heild á tímabilinu 2022–2024.

Fjármögnun

Rekstrarframlög málefnasviðsins haldast nokkuð óbreytt út áætlunartímabilið. Helstu breytingar frá gildandi fjármálaáætlun 2024–2028 og fjárlögum 2024 snúa að almennri aðhaldskröfu upp á 1% sem nemur 1.537 m.kr. Auknum rekstrarframlögum er varið í tvö ný verkefni. Annars vegar er 700 m.kr. framlag til Landhelgisgæslu á árunum 2025 og 2026 og hins vegar 145 m.kr. til styrkingar almannavarna sem er varanleg viðbót. Gert er ráð fyrir því að byggt verði nýtt fangelsi í stað Litla-Hrauns. Til verkefnisins er áætlað að verja 12.600 m.kr. á áætlunartímabilinu en þegar hefur verið varið 1.800 m.kr. til verkefnisins. Að öðru leyti skýr­ist breyting fjárfestingarframlaga af uppfærslu áætlana vegna framkvæmda við höfuð­stöðvar viðbragðsaðila á höfuðborgarsvæðinu, sem hliðrað er til í tíma.

Í meðfylgjandi töflu má sjá fjárheimildir málefnasviðsins til næstu fimm ára og áætlaða skiptingu þeirra í rekstur og tilfærslur annars vegar og fjárfestingu hins vegar.

Helstu áherslur 2025–2029

09.1 Löggæsla

Verkefni

Málaflokkurinn nær til starfsemi stjórnvalda sem snýr að því að gæta almannaöryggis og halda uppi lögum og reglu hér á landi. Undir málaflokkinn fellur löggæsla og starfsemi embættis ríkislögreglustjóra og níu lögregluembætta, landamæraeftirlit, menntun lögreglu­manna, almannavarnir og leit og björgun á landi. Einnig fellur undir málaflokkinn samræmd neyðarsvörun og ýmis löggæslu- og öryggismál, svo sem tilkynningarskylda íslenskra skipa og Slysavarnafélagið Landsbjörg. Helstu lög sem falla undir málaflokkinn eru lögreglulög, nr. 90/1996, lög nr. 82/2008, um almannavarnir, og lög nr. 75/2019, um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi.

Helstu áskoranir

Hlutverk lögreglu er að gæta að öryggi borgaranna með ýmsum hætti, þar á meðal með útkallsþjónustu og við rannsóknir sakamála. Löggæslan stendur frammi fyrir ýmsum áskorunum á næstu árum við að rækja þetta hlutverk sitt. Lögregluyfirvöld þurfa að vera í stakk búin til að mæta þeim miklu samfélagslegu áskorunum sem m.a. leiða af skipulagðri brota­starfsemi og netglæpum þvert á landamæri ríkja.

Verkefni lögreglu og umfang þeirra eru oft ófyrirséð. Rekstur lögreglu er mannaflafrekur og langstærstur hluti af útgjöldum lögreglu er launakostnaður. Tafir á viðbragði lögreglu og úrlausn mála geta haft alvarlegar afleiðingar í för með sér og bitnað á öryggi borgaranna. Þá er mikilvægt að fólk beri traust til lögreglu og er það í samræmi við velsældaráherslur ríkisstjórnarinnar um betri samskipti við almenning en skert þjónusta við almenning getur haft áhrif á þann þátt.

Heildarfjöldi starfandi lögreglumanna í landinu hefur ekki haldist í hendur við fólksfjölgun í landinu. Þá liggur fyrir að hlutfall ófaglærðra lögreglumanna hefur farið vaxandi, einkum á landsbyggðinni, og að viðbragðstími lögreglu á landsbyggðinni hefur ekki verið ásættanlegur. Á sama tíma hefur vopnaburður meðal almennings aukist og lögreglumenn lenda oftar í hættu­legum aðstæðum en sem dæmi má nefna að vopnatilkynningum til lögreglu hefur fjölgað veru­lega.

Sú krafa er gerð til lögreglunnar að hún sé fær um að bregðast við þróun og ógnum sem að steðja og til þess þarf hún m.a. að búa yfir mannafla sem býr yfir þekkingu og menntun sem gerir henni kleift að takast á við þær áskoranir sem hún stendur frammi fyrir. Á síðustu árum hefur lögregla fengið viðbótarfjárheimildir til þess að efla löggæslu með margvíslegum hætti, s.s. að fjölga lögreglunemum og styrkja almenna löggæslu, en fyrirséð er að fjölgun og menntun lögreglumanna verði áframhaldandi áskorun. Miklu skiptir að halda áfram að fjölga menntuðum lögreglumönnum og efla nám í lögreglufræðum.

Aukið samstarf innan lögreglu er einn mikilvægasti þátturinn til þess að styrkja baráttuna gegn skipulagðri brotastarfsemi en greiningar embættis ríkislögreglustjóra benda til aukins og vaxandi umfangs skipulagðrar brotastarfsemi hér á landi. Þar undir falla t.a.m. fíkniefnabrot, peningaþvætti og tölvu- og netglæpir ásamt mansali og smygli á fólki. Þessar samfélagsbreyt­ingar hafa breytt umhverfi löggæslu og kalla á nýja nálgun í löggæslu og afbrotavörnum.

Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar er kveðið á um mikilvægi þess að Ísland sé virkur þátt­takandi í alþjóðlegri samvinnu vegna netglæpa, auk þess að sinna öflugu forvarna- og rann­sóknarstarfi á þessu sviði. Fram undan eru umbætur á regluverki og skipulagi lögreglu þegar kemur að viðbragði gegn netbrotum en meðal þess sem er til skoðunar er að koma á fót net­brotadeild (e. Cybercrime Center) innan lögreglu. Í þessu felast ýmsar fjárhagslegar áskoranir og ljóst er að á næstu árum þarf að gera ráð fyrir auknum fjárheimildum vegna þessa þáttar. Þar á meðal þarf að fjárfesta í búnaði og þjálfun starfsmanna, styrkja tæknilega getu lögregl­unnar þegar kemur að stafrænum rannsóknum og efla þekkingu innan réttarvörslukerfisins.

Áhyggjur af ofbeldi hafa farið vaxandi í íslensku samfélagi en ýmis teikn eru á lofti um að ofbeldi meðal barna og ungmenna hafi jafnframt aukist. Til að stemma stigu við þessari þróun mun á tímabilinu þurfa að efla afbrotavarnir enn frekar, s.s. með aukinni áherslu á samfélags­löggæslu, fræðslu og forvarnir. Áfram er nauðsynlegt að tryggja fullnægjandi aðkomu lög­reglunnar að meðferð mála er varðar ofbeldi á meðal barna. Tryggja þarf upplýsingamiðlun á milli kerfa og þverfaglegt samstarf skóla og annarra þjónustukerfa við lögreglu, m.a. er varðar forvarnir, viðbrögð og kortlagningu áhættuþátta.

Umtalsvert algengara er að konur séu þolendur kynferðisbrota en karlar. Rannsóknir virðast benda til þess að hlutfallslega færri þolendur kynbundins ofbeldis tilkynni brot til lögreglu en þolendur annarra brotaflokka. Lögð verður sérstök áhersla á að auka hlutfall þeirra sem til­kynna kynferðisbrot til lögreglu, samhliða því sem meðferð kynferðisbrotamála innan réttar­vörslukerfisins verði styrkt, í samræmi við aðgerðaáætlun þess efnis. Endurnýjuð aðgerða­áætlun um meðferð kynferðisbrota tók gildi í upphafi árs 2023. Áherslur aðgerðaáætlunarinnar eru m.a. á bættan málshraða við meðferð kynferðisbrotamála innan réttarvörslukerfisins og bætta upplifun brotaþola og sakborninga af málsmeðferðinni.

Árið 2023 skilaði GRETA, eftirlitsnefnd Evrópuráðsins með samningi um aðgerðir gegn mansali, þriðju úttektarskýrslu sinni um Ísland. GRETA telur að íslensk stjórnvöld þurfi að tryggja nægjanlegt fjármagn til baráttunnar gegn mansali og að setja þurfi á laggirnar tímasetta og fjármagnaða aðgerðaáætlun. Það verður í senn bæði áskorun og tækifæri að útbúa nýja aðgerðaáætlun í baráttunni gegn mansali.

Óþarfi er að fjölyrða um þær áskoranir sem hafa fylgt jarðhræringum á Reykjanesskaganum en verkefnið er umfangsmikið fyrir stjórnvöld og öll þau sem vinna í viðbragðskerfinu. Í ljósi breyttra aðstæðna tengdra náttúruvá, m.a. vegna eldsumbrotanna á Reykjanesskaga og áhrifa tíðra óveðra og öfga í veðurfari, er jafnframt þörf á að efla enn frekar fyrirbyggjandi aðgerðir, s.s. gerð viðbragðsáætlana, áhættumats og áfallaþolsgreiningu um land allt. Við þá vinnu mun almannavarnadeild ríkislögreglustjóra fyrirsjáanlega gegna lykilhlutverki. Á tímabilinu verður fjármagn til almannavarnadeildar ríkislögreglustjóra aukið og deildin efld umtalsvert. Mark­miðið er að styrkja aðgerðagetu almannavarnadeilarinnar samhliða því að efla getu deildar­innar til þess að sinna lykilverkefnum, þ.m.t. fyrirbyggjandi aðgerðum og fræðslu. Aukin áhersla er á viðnámsþol ríkja (e. resilience) hjá bæði Evrópusambandinu og NATO. Svokölluð CER-gerð ESB (e. Directive of the European Parliament and of the Council on the resilience of critical entities) er nú til skoðunar hjá EFTA-ríkjum til upptöku í EES-samninginn. Markmið gerðarinnar er að styrkja mikilvæga/ómissandi aðila til þess að verða sem best í stakk búnir til að takast á við ógnir og þar með styrkja viðnámsþol ríkjanna og sambandsins í heild sinni. Gerðin er umfangsmikil og víðfeðmt efni gerðarinnar mun fyrirsjáanlega hafa áhrif á marga og ólíka málaflokka. Mat á fjárhagsáhrifum liggur ekki fyrir en ljóst er af víðfeðmu efni gerðar­innar að innleiðing mun bæði taka rúman tíma og verða kostnaðarsöm.

Framtíðarsýn öryggisfjarskipta er eitt þeirra verkefna sem þarf að ráðast í á tímabili áætlunarinnar. Verkefnið er umfangsmikið en mikilvægt er að hefjast handa þar sem undir­byggja þarf hvaða leið eigi að velja til framtíðar og vinna grunn að verkefnisáætlun ásamt kostnaðarmati.    

Slysavarnafélagið Landsbjörg gegnir ómetanlegu hlutverki hér á landi í því að bregðast við slysum og bjarga mannslífum og verðmætum. Björgunarsveitir hafa jafnframt gegnt lykil­hlutverki við þær áskoranir sem tengjast jarðhræringum á Reykjanesskaga. Fyrir liggur að taka þarf á tímabilinu til skoðunar umgjörð og hlutverk björgunarsveita.

Á tímabilinu verður unnið samkvæmt aðgerðaáætlun til að bæta úr annmörkum sem komið hafa fram í úttektum á framkvæmd íslenskra stjórnvalda á öllum sviðum Schengen-samstarfsins og þá verður áfram unnið að innleiðingu ýmissa upplýsingakerfa á vegum Schengen-samstarfsins, m.a. í tengslum við komur og brottfarir inn á Schengen-svæðið og upplýsingakerfi um heimild til ferðar (ETIAS). Fyrir liggur að bæta þarf viðbúnaðargetu lögregluembættanna umtalsvert til þess að uppfylla þær alþjóðlegu skuldbindingar sem leiða af Schengen-samstarfinu í málefnum landamæra, mæta auknu umfangi og nýjum áskorunum, þá ekki síst verkefnum sem leiða af stórauknum fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd. Fyrir­hugað er að leggja fram aðgerðaáætlun í málefnum landamæra. Gert er ráð fyrir að umfang í millilandaflugi muni aukast umtalsvert á næstu árum og þá hefur greining leitt í ljós að umfang innleiðingar komu- og brottfararkerfis er töluvert umfram það sem fyrri áætlanir gerðu ráð fyrir. Þá er fjölgun í komu skemmtiferðaskipa til landsins sérstök áskorun fyrir lögreglu­embættin vegna umfangs þess landamæraeftirlits sem eiga þarf sér stað víða um land.

Tækifæri til umbóta

Tryggja þarf sem besta nýtingu mannafla lögreglu og meta mannaflaþörf með samræmdum hætti. Áhersla er lögð á árangursmiðaða stjórnun lögreglu sem byggist á skýrum mælikvörðum þar sem gert er ráð fyrir því að mönnun einstaka lögregluembætta og úthlutun fjárheimilda ráðist að stærstum hluta af niðurstöðum mælinga á þjónustu- og öryggisstigi. Til að svo megi vera er mikilvægt að tekið verði upp verkbókhald innan lögreglu sem stuðlar að skýrari yfirsýn yfir umfang verkefna og ráðstöfun mannafla. Fylgst verði með því að auknar fjárveitingar skili árangri og að haldið verði sérstaklega utan um og metin þau áhrif sem auknar fjárveitingar til lögreglu skila. Þá er gert ráð fyrir að embætti lögreglunnar taki upp aukið samstarf varðandi ákveðna innri þætti, þ.m.t. innkaupamál og innleiðingu stafrænna lausna.

Árið 2019 var sett fram löggæsluáætlun sem gilti til ársins 2023. Markmiðið með gerð áætlunarinnar var m.a. að setja fram almenna stefnumörkun í löggæslumálum, skilgreina þau verkefni sem lögreglu væri ætlað að sinna og kortleggja og greina stöðuna í löggæslumálum hverju sinni. Gert er ráð fyrir því að á tímabilinu verði unnin ný löggæsluáætlun sem taki við af fyrri löggæsluáætlun.Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar kemur fram að endurskoða eigi bæði sjálfstætt innra og ytra eftirlit með störfum lögreglu. Lagt hefur verið fram frumvarp til breytinga á lögreglulögum þar sem annars vegar er lagt til að innra eftirlit með störfum lögreglu verði fest í sessi og hins vegar er lagt til að nefnd um eftirlit með lögreglu verði efld verulega. Verði frumvarpið að lögum mun það stórefla umgjörð eftirlits með störfum lögreglu sem eykur réttaröryggi borgaranna og gæði lögreglustarfa.

Á árinu 2023 var samþykkt að auka varanlegar fjárheimildir til þess að efla viðbragð lög­reglu og ákæruvalds gegn skipulagðri brotastarfsemi. Lögð hefur verið áhersla á að efla rann­sóknargetu lögreglu þegar kemur að umfangsmiklum málum. Komið hefur verið á fót sér­stökum rannsóknarteymum sem starfa  undir forræði stýrihóps um aðgerðir gegn skipulagðri brotastarfsemi. Einnig er gert ráð fyrir að skráning, greining og miðlun upplýsinga sem varða skipulagða brotastarfsemi og brotahópa verði efld. Þá er gert ráð fyrir að alþjóðlegt samstarf á þessu sviði verði aukið en skipulögð brotastarfsemi kallar á mun nánari samvinnu og samstarf við erlend lögregluyfirvöld.

Unnið er að heildarendurskoðun almannavarnakerfisins. Þegar ný lög um almannavarnir hafa verið sett standa væntingar til þess að þau renni frekari stoðum undir skýr hlutverk, ábyrgð og skyldur allra sem starfa í almannavarnakerfi landsins. Þannig verði almannavarnakerfi landsins sem best í stakk búið til að takast á við hvers konar vá.

Mikilvægt er að samsetning lögregluliðsins endurspegli fjölbreytni samfélagsins sem best. Karlar eru í meiri hluta þeirra sem starfa innan lögreglunnar en vísbendingar eru um að hlutfall kvenna innan lögreglu fari vaxandi. Lögreglan hefur sett af stað ýmis verkefni í þeim tilgangi að auka jafnrétti kynjanna innan lögreglu. Má þar nefna rannsóknir á kynjaðri vinnustaða­menningu en dómsmálaráðuneytið gerði í samstarfi við embætti ríkislögreglustjóra samkomu­lag um framkvæmd nýrrar rannsóknar á vinnumenningu innan lögreglu. Skýrsla byggð á niðurstöðum könnunarinnar var gefin út í janúar 2024 en þar hafa verið lagðar fram tillögur að úrbótum, byggðar á niðurstöðum rannsóknarinnar.

Markmið og mælikvarðar

_{*Gult áhættustig: Lágmarkskrafa varðandi öryggi m.t.t. viðbúnaðargetu lögreglu byggist á að áhættan fari ekki upp fyrir mögulega áhættu (gult) á áhættumatslíkani að teknu tilliti til mótvægisaðgerða sem taka mið af hættumati/ógnarmati ríkislögreglustjóra.}

09.2 Landhelgi

Meginverkefni málaflokksins eru m.a. löggæsla á hafinu umhverfis landið, gæsla fullveldis og landamæraeftirlit á hafi, leit og björgun á hafi, aðkallandi sjúkraflutningar, sprengju­eyðingar og sjómælingar. Undir málaflokkinn fellur ein stofnun, Landhelgisgæsla Íslands, sem sér um öll verkefni málaflokksins en einnig Landhelgissjóður sem fjármagnar kaup eða leigu á skipum, loftförum eða öðrum tækjum til að sinna verkefnum Landhelgisgæslunnar. Land­helgisgæslan starfar á grundvelli laga nr. 52/2006, um Landhelgisgæslu Íslands.

Helstu áskoranir

Fyrir liggur að áskoranir hafa verið í rekstri Landhelgisgæslunnar um árabil og til að mæta þeirri stöðu er nú gert ráð fyrir tímabundnum auknum fjárframlögum til Landhelgisgæslunnar á árunum 2025 og 2026. Mikilvægt er að auka sjálfbærni í rekstri Landhelgisgæslunnar til lengri tíma litið og verður því á framangreindu tímabili ráðist í umbætur á starfsemi hennar, með það að markmiði að auka hagkvæmni í rekstri og styrkja stoðir Landhelgisgæslunnar.

Ríkisendurskoðun gerði stjórnsýsluúttekt á starfsemi Landhelgisgæslunnar í febrúar 2022. Ein af meginniðurstöðum skýrslunnar var sú að fara þyrfti í vinnu við að skilgreina með afdráttarlausum og hlutlægum hætti öryggis- og þjónustustig Landhelgisgæslu Íslands og marka viðbúnaðargetu hennar bæði skýr og raunhæf markmið.

Með vísan til framangreindrar stöðu liggur því fyrir að greina þarf rekstur Landhelgis­gæslunnar, leggja fram kostnaðarmetnar tillögur til hagræðingar og endurskoða viðmið um viðbragðs- og björgunargetu Gæslunnar. Tekið verður tillit til framkominna athugasemda Ríkisendurskoðunar og fyrri greininga á rekstrinum. Í þessum tilgangi verður skipaður starfshópur með fulltrúum dómsmálaráðuneytisins og Landhelgisgæslunnar, auk utanað­komandi ráðgjafa. Gert er ráð fyrir að starfshópurinn skili tillögum ekki seinna en í upphafi árs 2025. Þannig gefst ráðrúm til þess að vinna úr tillögunum áður en fjárveitingar lækka.

Landhelgisgæsla Íslands stendur frammi fyrir fjölmörgum áskorunum á næstu árum sem koma m.a. til af áhrifum breyttrar heimsmyndar á öryggismál, þróun í alþjóða- og öryggis­málum, stóraukinni umferð skemmtiferðaskipa og kröfum Evrópusambandsins um að styrkja þurfi landamæragæslu á hafinu á grundvelli Schengen-samstarfsins. Þá setja breytingar á þróun fiskveiða og aukning á fiskeldi í sjó auknar kröfur á Landhelgisgæsluna.

Ábyrgðarsvæði Íslands vegna leitar og björgunar skipa og loftfara er tæplega tvöfalt stærra en íslenska efnahagslögsagan. Ein stærsta áskorun Landhelgisgæslunnar um þessar mundir er að tryggja björgunar- og eftirlitsgetu á þessu svæði. Til að íslenska ríkið geti staðið undir kröfum sem Ísland hefur undirgengist með alþjóðlegum samningum þarf að tryggja fjár­mögnun rekstrar á sama tíma og eldsneytisverð hefur tekið miklum hækkunum vegna heims­ástands. Vegna þessara áskorana er mikilvægt að leita ávallt allra leiða til að nýta það fjármagn sem Landhelgisgæslan hefur til umráða á eins hagkvæman hátt og unnt er hverju sinni án þess að það komi niður á björgunar- og eftirlitsgetu.

Á undanförnum árum hefur verið unnið að endurnýjun tækjakosts og aðstöðu Landhelgis­gæslunnar sem býr nú yfir tveimur öflugum varðskipum, Þór og Freyju, þremur öflugum björgunar- og sjúkraþyrlum og björgunar- og eftirlitsflugvél. Nýtt flugskýli var tekið í notkun 2023 og er þá litið svo á að flugdeild og tækjakosti Landhelgisgæslunnar hafi verið komið í varanlegt húsnæði.

Landhelgisgæslan hefur unnið markvisst að jöfnun kynjahlutfalla í allri starfsemi stofnun­arinnar. Á undanförnum árum hefur konum innan stofnunarinnar fjölgað en árið 2018 voru 88% starfsmanna karlar og 12% starfsmanna konur. Árið 2023 voru hlutföll starfsmanna komin í að karlar voru tæp 81% starfsmanna og konur rúmlega 19% starfsmanna.

Landhelgisgæslan stendur frammi fyrir eftirfarandi áhættuþáttum í rekstri sínum:

• Starfsumhverfi og verkefnum stofnunarinnar m.t.t. tjóns á heilsu og lífi starfsmanna.
• Áhrifum óvæntra bilana eða tafa í aðfangakeðjum varahluta, eldsneytis o.fl. á getu stofnunarinnar til að halda uppi fullnægjandi björgunar-, viðbragðs- og eftirlitsgetu.
• Getu stofnunarinnar til að styðja við og uppfylla loftslagsmarkmið stjórnvalda.
• Áhrifum framangreindra þátta eða verulegra gengis- og verðlagsbreytinga á getu stofnunarinnar til að reka sig.

Raungerist einn eða fleiri áhættuþáttanna getur það haft í för með sér alvarlegar afleiðingar fyrir líf og heilsu fólks, umhverfi og öryggi skipa og loftfara. Þá hefði það líka áhrif á eftirlits­getu íslenska ríkisins og getu til að standa við alþjóðlegar skuldbindingar sem aftur getur haft áhrif á auðlindir Íslands á hafi.

Tækifæri til umbóta

Leigusamningar núverandi þyrlna Landhelgisgæslunnar renna út á árunum 2025 og 2026 og er útboðsferli í gangi til þess að tryggja áframhaldandi veru þriggja sambærilegra þyrlna og nú eru í rekstri Gæslunnar. Landhelgisgæslan hefur einnig sett sér markmið um betri orku­nýtingu og er það í samræmi við velsældaráherslu ríkisstjórnarinnar um kolefnishlutlausa framtíð.

Til framtíðar er mikilvægt að líta til tækniþróunar og nýsköpunar við mat á því hvernig sinna megi best lögbundnum hlutverkum stofnunarinnar, líkt og eftirliti með landhelginni, auðlindum og mengun í hafi. Í því ljósi er Landhelgisgæslan með til skoðunar hvernig þeim verkefnum verði best sinnt í framtíðinni, t.d. með lausnum á borð við dróna og gervihnatta­eftirlit. Landhelgisgæslan hefur stigið stór skref á sviði fjareftirlits með gervitunglum en dróna­tækni er þó enn of dýr til að vera hagkvæmari kostur langt frá landi en flugvél. Landhelgis­gæslan mun áfram fylgjast með þróun á því sviði.

Markmið og mælikvarðar

Það athugast að taflan tekur mið af töflu frá fyrri fjármálaáætlun en er uppfærð miðað við stöðuna 2023. Nauðsynlegt er að gera vissa fyrirvara við töfluna vegna fyrirhugaðrar endur­skoðunar málaflokksins og þeirra umbóta sem til stendur að ráðast í á tímabilinu. Í þeirri vinnu sem fram undan er verður sérstök áhersla lögð á að setja fram ný eða endurbætt markmið í samræmi við niðurstöður greiningarinnar. Verulegar kostnaðarhækkanir hafa orðið í rekstri stofnunarinnar og nýjar tölur vegna þyrluleigu næsta ára munu koma í ljós á árinu 2024. Hins vegar hafa fjárheimildir vegna áranna 2025 og 2026 verið hækkaðar frá síðustu fjármálaáætlun.

09.3 Ákæruvald og réttarvarsla

Verkefni

Undir málaflokkinn fellur starfsemi stofnana ákæruvaldsins, þ.e. embætti ríkissaksóknara, embætti héraðssaksóknara og lögreglustjóraembætti hvað varðar meðferð ákæruvalds, og eru þær á ábyrgð dómsmálaráðherra. Undir málaflokkinn fellur einnig starfsemi óbyggðanefndar og ríkislögmanns sem eru á ábyrgð forsætisráðherra.

Helstu áskoranir

Málsmeðferðartími sakamála bæði hjá lögreglu og ákæruvaldi er stöðug áskorun. Á undan­förnum árum hefur málsmeðferðartími hjá ákæruvaldinu almennt lengst vegna fjölgunar mála sem má m.a. rekja til aukins fólksfjölda og lagabreytinga en ekki síður þess að frekar er tekið til varna í sakamálum. Á þetta við um flestöll ákæruvaldsembætti í landinu.

Helsta áskorun ákæruvaldsins fyrir næstu ár er því fjölgun mála og hvernig skuli bregðast við þeirri þróun. Verkefni ákæruvaldsins og fjöldi mála er oft ófyrirséð breyta sem helst í hendur við aukin verkefni og málafjölda hjá lögreglu. Rekstur ákæruvaldsins er mannaflafrekur og langstærstur hluti af útgjöldum ákæruvaldsins er launakostnaður. Um er að ræða viðkvæma þjónustu við almenning en tafir á afgreiðslu mála geta haft alvarlegar afleiðingar í för með sér og bitnað á réttaröryggi almennings og gengur þvert á þá stefnu að stytta málsmeðferðartíma í réttarvörslukerfinu. Þá er mikilvægt að fólk beri traust til ákæruvaldsins en langur málsmeðferðartími sakamála getur haft þau áhrif að almenningur treysti síður réttar­vörslu­kerfinu og kjósi jafnvel að leita ekki til lögreglu sé brotið á honum.

Á næstu árum verður áfram unnið að styttingu málsmeðferðartíma innan réttarvörslu­kerfisins í samræmi við stöðuskýrslu starfshóps um málshraða í réttarvörslukerfinu og aðgerða­áætlun um meðferð kynferðisbrota sem tók gildi árið 2023. Lykilverkefni innan ákæruvaldsins og dómsmálaráðuneytisins verður að vinna að umbótum á þessu sviði og er mikilvægt að sú vinna nái fram að ganga til að stuðla að skilvirkara og árangursríkara kerfi.  

Skýrslur ríkislögreglustjóra sl. ár um skipulagða brotastarfsemi benda til þess að starfsemin fari vaxandi hér á landi. Í fjárlögum 2023 var samþykkt að auka framlög til löggæslu og ákæru­valds varanlega frá og með árinu 2023 til að efla aðgerðir gegn skipulagðri brotastarfsemi. Þessum auknu fjárveitingum er fyrst og fremst ætlað að styrkja lögreglu og ákæruvald með því að stuðla að öflugra samstarfi lögreglu og ákæruvalds innan þess lagaramma sem markaður hefur verið á grundvelli laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, og lögreglulaga, nr. 90/1996, þegar kemur að málum sem varða skipulagða brotastarfsemi og mansal. Stefnt er að því að lögfesta umboð og hlutverk stýrihóps lögreglu og ákæruvalds um skipulagða brotastarfsemi enda áskorun næstu ára að ná árangri á þessu sviði.

Varnir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka eru mikilvægur liður í að standa vörð um trúverðugleika og tiltrú á fjármálakerfið sem og að sporna gegn skipulagðri brota­starfsemi. Halda verður áfram aðgerðum gegn peningaþvætti með auknu alþjóðlegu samstarfi og samstarfi stjórnvalda innan lands. Til að bregðast við ábendingum í áhættumati ríkis­lögreglustjóra á peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka árið 2023 er fyrirséð að aðgerðir í málaflokknum muni hafa í för með sér aukinn kostnað ef taka á til varna. Í kjölfar útgáfu áhættumatsins mun stýrihópur á vegum dómsmálaráðuneytisins samræma aðgerðir stjórnvalda, með útgáfu aðgerðaáætlunar þar sem lagðar verða til úrbætur. Alþjóðleg sam­vinna á þessu sviði er mikilvæg í ljósi alþjóðlegs samspils fjármálakerfa. Áfram verður virk þátttaka á vettvangi alþjóðlega fjármálaaðgerðahópsins Financial Action Task Force (FATF) sem Ísland á aðild að. Hópurinn gerir úttektir á lögum, reglum og skilvirkni þeirra innan aðildarríkjanna. Er ráðgert að fimmta úttekt hér á landi hefjist árið 2025 og ljúki 2027. Er fyrirséð að vinnuálag vegna úttektarinnar, þ.m.t. undirbúnings sem hefst á næstu misserum, úttektarinnar sjálfrar og þátttöku Íslands í úttektum ytra, komi til með að aukast og útgjöld þar af leiðandi, m.a. vegna aðkomu innlendra sérfræðinga og þjálfunar þeirra.

Í 37. gr. a í lögum nr. 140/2018, um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðju­verka, er mælt fyrir um að haldin skuli skrá um bankareikninga sem starfsmenn skrifstofu fjármálagreininga lögreglu auk annarra eftirlitsaðila samkvæmt lögunum skuli hafa aðgang að til að uppfylla skyldur sínar samkvæmt lögunum. Verkefnið er á forræði ráðuneytisins og er unnið að því að koma því til framkvæmda á tímabilinu með tilheyrandi stofn- og rekstrar­kostnaði þegar fram í sækir.

 Haustið 2023 hóf störf starfshópur um gerð landsáætlunar um framfylgd samnings Evrópuráðsins um forvarnir og baráttu gegn ofbeldi á konum og heimilisofbeldi (Istanbúl-samningsins). Landsáætlunin hefur það markmið að skapa heildaryfirsýn yfir innleiðingu laga, stjórnvaldsaðgerðir og aðrar ráðstafanir, þ.m.t. gagnasöfnun og rannsóknir. Þá skal lands­áætlunin vera tímasett með markmiðum, aðgerðum, árangursvísum og ábyrgðaraðilum. Fyrir­hugað er að landsáætlunin verði tilbúin á árinu 2024 og þar verða aðgerðir sem hugsanlega munu hafa kostnað í för með sér.

Helstu áskoranir í rekstri embættis ríkislögmanns eru fjölgun dómsmála og bótakrafna og að hvert dómsmál er að jafnaði umfangsmeira en áður. Álag hefur aukist mikið frá því að embættið hóf að sinna fyrirsvari fyrir Mannréttindadómstól Evrópu (MDE). Fyrir Mannréttindadómstól Evrópu bíður fjöldi kæra á hendur íslenska ríkinu og má ætla að nokkur fjölgun verði á málum sem dómstóllinn tekur til efnismeðferðar en það mun auka á álag embættisins til muna.

Verksvið óbyggðanefndar nær til alls lands innan íslensks forráðasvæðis og er áskorun að nefndin nái að kveða upp síðustu úrskurði sína árið 2025 og ljúki öðrum frágangi síðar sama ár. Gagnaöflun vegna málsmeðferðar nefndarinnar er mjög viðamikil á hverju svæði og annast sérfræðingar Þjóðskjalasafns Íslands hana að verulegu leyti.

Tækifæri til umbóta

Í mars 2023 kynnti dómsmálaráðherra eflingu lykilþátta íslenskrar löggæslu sem fólst m.a. í fjölgun stöðugilda. Gert er ráð fyrir að það muni efla rannsóknar- og greiningargetu lög­reglunnar, m.a. hvað varðar skipulagða brotastarfsemi og kynferðisbrot. Með öflugri löggæslu megi vinna að því að fyrirbyggja afbrot og stuðla að auknu almannaöryggi og velferð.

Mikilvægt er að leggja áherslu á alþjóðlegt samstarf á sviði sakamála. Ísland hefur átt gott samstarf við Europol og náðst hafa mikilvægir samningar við Eurojust, stofnun Evrópu­sambandsins á sviði sakamála sem teygja sig yfir landamæri, um að Íslandi eigi þar fastan saksóknara. Alþjóðlegt samstarf í rannsóknum sakamála er nauðsynlegur þáttur í því að rann­saka sakamál sem teygja anga sína yfir landamæri en málum vegna slíkra brota hefur fjölgað talsvert, þar á meðal í tengslum við skipulagða brotastarfsemi. Auk þess hefur slíkt samstarf mikla þýðingu á sviði menntunar og miðlunar þekkingar sem er til þess fallið að efla gæði innan ákæruvaldsins hér á landi.

Markmið og mælikvarðar

09.4 Réttaraðstoð og bætur

Verkefni

Til málaflokksins heyrir fjárhagslegur stuðningur ríkisins við þá sem leita þurfa réttar síns fyrir dómstólum en hafa ekki til þess fjárhagslegt bolmagn, greiðslur til brotaþola vegna líkamstjóns og miska sem leiðir af broti á almennum hegningarlögum og greiðsla kostnaðar sem embætti lögreglustjóra, héraðsdómstólar og embætti ríkissaksóknara greiða öðrum en starfsmönnum viðkomandi embættis vegna rannsóknar og reksturs opinberra mála.

Markmið og mælikvarðar

Eðli málaflokksins er með þeim hætti að ekki verður fjallað um markmið og mælikvarða varðandi starfsemi hans. 

09.5 Fullnusta

Verkefni

Meginverkefni málaflokksins er fullnusta refsinga, framkvæmd gæsluvarðhalds, eftirlit með þeim sem frestað er ákæru gegn, dæmdir eru skilorðsbundið og gert að sæta eftirliti, fá skilorðsbundna reynslulausn, náðun eða frestun afplánunar, innheimta sakarkostnaðar og rekstur fangelsanna. Undir málaflokkinn fellur starfsemi Fangelsismálastofnunar, fangelsa ríkisins og Innheimtumiðstöð sekta og sakarkostnaðar hjá embætti sýslumannsins á Norður­landi vestra. Helstu lög sem falla undir málaflokkinn eru lög um fullnustu refsinga, nr. 15/2016, lög um alþjóðlega samvinnu um fullnustu refsidóma, nr. 56/1993, og lög um fullnustu refsi­dóma, sem kveðnir hafa verið upp í Danmörku, Finnlandi, Noregi eða Svíþjóð, o.fl., nr. 69/1963.

Helstu áskoranir

Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar er lögð áhersla á að áfram verði unnið að styttingu boðunarlista í fangelsi. Eins og fram hefur komið í síðustu fjármálaáætlunum getur biðin eftir afplánun verið löng. Fangelsin hafa ekki getað sinnt fullnustu allra dæmdra fangelsisrefsinga og vararefsinga og refsingar hafa verið að fyrnast, m.a. vegna þess að ekki hefur verið hægt að nýta fangelsin að fullu. Reynt hefur verið að koma til móts við það með því að breyta til bráða­birgða ákvæðum laga um samfélagsþjónustu og reynslulausn. Heimila lögin dómþolum m.a. að afplána, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum, allt að tveggja ára fangelsisrefsingu með samfélagsþjónustu sem reynst hefur vel. Þrátt fyrir þetta er biðin eftir boðun í fangelsi löng og refsingar enn að fyrnast.

Í skýrslum Ríkisendurskoðunar um stöðu fangelsismála og um innheimtu dómsekta hafa verið gerðar alvarlegar athugasemdir. Í skýrslum umboðsmanns Alþingis hafa einnig verið gerðar ýmsar athugasemdir um stöðu mála, bæði hvað varðar einstök fangelsi en einnig konur í fangelsi og um ákvæði fullnustulaga.

Ljóst er að rekstrarumhverfi Fangelsismálastofnunar hefur verið krefjandi um árabil en árið 2022 fékk Fangelsismálastofnun 250 m.kr. varanlegar fjárheimildir til að mæta veikleikum í starfseminni. Nú hefur verið ákveðið að fella niður aðhaldskröfu á málaflokkinn frá og með árinu 2024 og út árið 2028.

Á Íslandi eru nú rekin fjögur fangelsi, tvö lokuð og tvö opin. Áhættumat hefur verið fram­kvæmt í öllum fangelsum landsins og komu þar fram ábendingar og athugasemdir sem nauðsynlegt er að bregðast við.

Ákveðið hefur verið að byggja nýtt fangelsi í stað fangelsisins Litla-Hrauns en árið 2021 var veitt fjárveiting til þess að breyta fangelsinu með það að markmiði að uppfylla kröfur sem gerðar eru til slíkra fangelsa í dag. Við ítarlega ástandsskoðun á fangelsinu árið 2023 kom hins vegar í ljós að byggingarnar sem fyrir eru á Litla Hrauni eru mun verr farnar en gert hafði verið ráð fyrir. Unnið er að hönnun nýs öryggisfangelsis og gert er ráð fyrir að nýtt fangelsi taki til starfa í lok árs 2028. Auk þess að eiga við um fangarými eiga þessar endurbætur einnig við um aðstöðu fangavarða og heilbrigðisstarfsfólks.

Árið 2024 og 2025 verður veitt fjárveiting til uppbyggingar á Sogni sem er annað af opnu fangelsunum sem felur m.a. í sér fleiri pláss til afplánunar og taka fjárveitingarnar mið af því. Skoða þarf allar endurbætur með hliðsjón af kröfum um öryggi, aðbúnað, heilbrigði og hollustuhætti á vinnustöðum sem og út frá áskorunum um kynja- og jafnréttissjónarmið. Unnið hefur verið að því að greina þær framkvæmdir sem nauðsynlega þurfa að fara fram á Sogni og leggja mat á hvernig hægt sé að stækka fangelsið til þess að geta tekið á móti fleiri föngum. Slík greining var jafnframt gerð á hinu opna fangelsinu, Kvíabryggju, og þyrfti í framtíðinni einnig að huga að endurbótum og stækkun þar. Auk þess verður tekin til skoðunar aðstaða kvenna í afplánun en konur teljast almennt í sérstaklega viðkvæmri aðstöðu í fangelsum þar sem refsifullnustukerfið er að miklu leyti mótað með það í huga að karlar eru meiri hluti fanga hér á landi.

Tækifæri til umbóta

Á tímabilinu verður farið í heildarendurskoðun fullnustukerfisins, en þar er einkum gert ráð fyrir að taka sérstakt tillit til þeirra þátta sem lúta að gæsluvarðhaldi, annarra úrræða en fangelsa, húsnæðis og aðbúnaðar fanga, þjónustu við fanga og sekta og sakarkostnaðar. Einnig verður lagt mat á það hvort frekari afplánun utan fangelsa eða í opnum fangelsum geti komið til greina sem og að hve miklu leyti festa skuli í sessi afplánun með samfélagsþjónustu að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Ljóst er að ekki geta allir afplánað utan fangelsa eða varið jafn miklum tíma í opnum fangelsum og þarf sá hópur sem um ræðir oft meiri þjónustu og stuðning. Þeir dómþolar sem ekki uppfylla skilyrði fyrir fullnustu utan fangelsa hafa oft og tíðum miklar og flóknar þjónustuþarfir og þurfa meiri stuðning, meðferð og aðhald til að fóta sig, hvort sem það er innan veggja fangelsanna eða þegar út í samfélagið er komið á ný. Til þess þarf samhenta nálgun allra þeirra sem starfa innan fangelsa. Starfsfólk fangelsanna í heild verður að hafa getu og ráðrúm til að sinna dómþolum með markvissri, gagnreyndri langtíma­þjónustu til að draga úr skaðlegri hegðun. Auka þarf aðkomu fangavarða að meðferð með sérhæfðri þekkingu og fræðslu og þjálfun um hvernig skuli mæta þörfum þeirra sem vistast í fangelsi og jafnframt að fjölga meðferðaraðilum. Til að draga úr líkum á frekari brotum og skaða er mikilvægt að hafa örugga afplánun. Því er mikilvægt að þessir einstaklingar fái viðeigandi tækifæri sem og meðferð og þjónustu sem miðar að því að draga úr áhættuþáttum og styrkja verndandi þætti, einnig eftir að afplánun lýkur. Þessu verður ekki náð nema með góðu samstarfi ólíkra stjórnvalda, einkum yfirvalda fangelsismála, heilbrigðismála og félags­mála.

Auk framangreinds er unnið að því að greina mál fanga sem þurfa sértækari úrræði en bjóðast í fangelsum og þeirra sem dæmdir hafa verið ósakhæfir eða þannig er statt um að refsing beri ekki árangur og fer sú vinna fram með heilbrigðisráðuneytinu, félags- og vinnumarkaðsráðuneytinu og mennta- og barnamálaráðuneytinu.

Á tímabilinu er gert ráð fyrir því að byggt verði nýtt fangelsi í stað Litla-Hrauns. Nú stendur yfir greiningar- og hönnunarvinna og gert er ráð fyrir að framkvæmdir geti hafist á á árinu 2025.

Markmið og mælikvarðar

 

_{1 Mælingin byggir á árlegri þolendakönnun sem ríkislögreglustjóri og lögreglustjórinn á höfuðborgar­svæðinu framkvæma. Þátttakendur eru spurðir hvort þeir hafi orðið fyrir kynferðisbroti á árinu á undan. Þau sem svara játandi eru spurð hvort brotið hafi verið tilkynnt til lögreglu.
2 Fyrstu skilgreindu flokkar mála í verkefninu um réttarvörslugátt voru þrír, svokölluð R-mál, sakamál og einkamál. Þegar innleiðingu þeirra er lokið verður skoðað hvaða aðrir flokkar mála gætu bæst þar við. Gert er ráð fyrir að sú vinna hefjist á árinu 2025.
3 Fyrstu skilgreindu flokkar mála í verkefninu um réttarvörslugátt voru þrír, svokölluð R-mál, sakamál og einkamál. Þegar innleiðingu þeirra er lokið verður skoðað hvaða aðrir flokkar mála gætu bæst þar við. Gert er ráð fyrir að sú vinna hefjist á árinu 2025.}