08 Sveitarfélög og byggðamál

Umfang

Starfsemi á þessu málefnasviði er á ábyrgð innviðaráðherra. Það skiptist í tvo málaflokka sem sjá má í eftirfarandi töflu ásamt fjárhagslegri þróun þeirra og málefnasviðsins í heild á tímabilinu 2022–2024.

Fjármögnun

Heildarframlög til málefnasviðsins á tímabili áætlunarinnar nema um 179,4  ma.kr. Helstu breytingar á tímabilinu skýrast fyrst og fremst af auknu lögboðnu framlagi til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga í samræmi við tekjuspá auk þess sem niður falla tímabundin framlög í byggðamálum á árinu 2025. Í meðfylgjandi töflu má sjá fjárheimildir málefnasviðsins til næstu fimm ára og áætlaða skiptingu þeirra í rekstur og tilfærslur annars vegar og fjárfestingar hins vegar.

Helstu áherslur

08.1 Framlög til sveitarfélaga

Verkefni

Undir málaflokkinn fellur Jöfnunarsjóður sveitarfélaga. Hann starfar á grundvelli laga um tekjustofna sveitarfélaga og er hlutverk hans að greiða sveitarfélögum framlög til jöfnunar á tekjum þeirra og útgjaldaþörf á grundvelli laga, reglugerða og vinnureglna um starfsemi sjóðs­ins. Þá greiðir sjóðurinn framlög til samtaka sveitarfélaga, stofnana þeirra og annarra aðila í samræmi við ákvæði laga.

Í þingsályktun um stefnumótandi áætlun í málefnum sveitarfélaga er mörkuð stefna stjórnvalda til 15 ára og aðgerðaáætlun til fimm ára. Ný þingsályktun um stefnumótandi áætlun í málefnum sveitarfélaga fyrir árin 2024–2038 og aðgerðaáætlun fyrir árin 2024–2028 var samþykkt á Alþingi þann 5. desember 2023. Stefnan er samhæfð við aðrar stefnur og áætlanir ráðuneytisins eins og við á hverju sinni.

Í mars 2024 gáfu ríkisstjórnin og Samband íslenskra sveitarfélaga frá sér sameiginlega yfirlýsingu um aðgerðir til að greiða fyrir gerð langtímakjarasamninga á vinnumarkaði. Ein þeirra aðgerða sem gripið verður til er að útfæra leið til að skólamáltíðir grunnskólabarna verði gjaldfrjálsar á árunum 2024–2027. Gert er ráð fyrir að ríkið standi straum af 75% þess kostnaðar sem nú fellur til hjá foreldrum við skólamáltíðir í grunnskólum. Unnið er að nánari útfærslu á því hvernig framlag ríkisins til sveitarfélaga verður. Ávinningur af aðgerðinni felst í jöfnun lífskjara en ókeypis skólamáltíðir geta skipt sköpum fyrir börn af fátækum heimilum og er aðgerðinni því ætlað að auka jöfnuð meðal barna, óháð fjárhag foreldra, og styðja markmið stjórnvalda um að draga úr fátækt meðal barna. Vakin er athygli á því að í áætluninni fellur framlag ríkissjóðs undir málefnasvið 34 Almennur varasjóður og sértækar fjárráðstafanir en gert er ráð fyrir að fjárheimildin verði flutt á viðeigandi málefnasvið við undirbúning og gerð frumvarps til fjárlaga ársins 2025.

Helstu áskoranir

Íslenska sveitarstjórnarstigið einkennist af fjölda fámennra sveitarfélaga. Af 64 sveitar­félögum eru 29 með íbúafjölda innan við 1.000 og tíu undir 250. Aðeins 51 íbúi býr í fámennasta sveitarfélaginu. Helsta áskorun málaflokksins felst í því að efla sveitarfélögin til að gera þau fær um að veita íbúum sínum jöfn réttindi, aðgengi að þjónustu og sambærileg búsetu­skilyrði. Grundvöllurinn að því markmiði er að stuðla að fjárhagslegri, samfélagslegri og umhverfislegri sjálfbærni þeirra. Rennt er stoðum undir þessa vinnu með aðgerð um skil­greiningu viðmiða um fjárhagslega sjálfbærni innan aðgerðaáætlunar nýrrar stefnu í sveitar­stjórnarmálum. Aðrar aðgerðir á borð við úrlausn áskorana á sviði fjármála og regluverks sveitarfélaga miða að því sama marki að treysta fjárhag sveitarfélaganna til langtíma í samræmi við markmið laga um opinber fjármál.

Tækifæri til umbóta

Mörg tækifæri eru til umbóta á málefnasviði sveitarfélaga. Hér er gerð grein fyrir þeim helstu undir hvoru markmiða stefnumótandi áætlunar um málefni sveitarfélaga fyrir sig.

Sjálfbær, lýðræðisleg sveitarfélög. Stuðlað er að sameiningu sveitarfélaga með ákvæði sveitarstjórnarlaga um 1.000 íbúa lágmark og fjárhagslegum stuðningi Jöfnunarsjóðs við sameiningarferli. Með sameiningu sveitarfélaga skapast tækifæri til að endurskoða ábyrgðar­skiptingu ríkis og sveitarfélaga til að efla nærþjónustu og eyða gráum svæðum þar sem valdsvið og ábyrgð skarast. Markmið um aukna sjálfbærni íslenskra sveitarfélaga styður vel við heims­markmið Sameinuðu þjóðanna um sjálfbærni borga og samfélaga og velsældaráherslur stjórn­valda um aukna virkni og bætt heilbrigði íbúa alls staðar á landinu.

Rannsóknir leiða í ljós að fjárhagslegur ávinningur sameininga íslenskra sveitarfélaga¹ hefur ýmist verið nýttur til að lækka útsvar og/eða stuðla að betri þjónustu. Fækkun sveitar­félaga gerir jafnframt mögulegt að einfalda úthlutunarkerfi Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga. Tæki­færi skapast til að draga úr umsvifum sjóðsins, færa fjármuni frá honum til sveitarfélaganna og styrkja þar með eigin tekjustofna þeirra. Þetta mætti m.a. gera með því að lækka það hlutfall af útsvari sveitarfélaga sem rennur beint í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga.

Ráðuneytið sendi tíu sveitarfélögum með íbúafjölda undir 250 umsögn um álit sveitar­stjórna sveitarfélaganna á getu þeirra til að sinna lögbundnum verkefnum og kosti sameiningar í samræmi við ákvæði sveitarstjórnarlaga á liðnu ári. Af þeim hafa þrjú hafið óformlegar við­ræður við annað eða önnur sveitarfélög um sameiningu. Ein sameining til viðbótar er til skoðunar. Ljóst er að aðgerðir stjórnvalda, faglegur stuðningur og fjárstuðningur Jöfnunarsjóðs eru mikilvægur þáttur í því að styrkja sveitarfélög í gegnum sameiningar á næstu árum.

Í samræmi við nýja stefnu og aðgerðaáætlun í málaflokki sveitarfélaga verður unnið áfram með ákveðna þætti fyrirliggjandi greiningar á tekjustofnum sveitarfélaga í þeim tilgangi að stuðla að fjárhagslegri sjálfbærni og auknum jöfnuði sveitarfélaga. Með sama hætti stendur yfir vinna við heildarendurskoðun sveitarstjórnarlaga. Þá er vinnu við endurskoðun á reglu­verki  Jöfnunarsjóðs lokið. Markmið endurskoðunarinnar er að stuðla að markvissari, einfaldari og réttlátari úthlutun framlaga sjóðsins. Jafnframt mun breytingin fela í sér hvata til samein­ingar sveitarfélaga og stuðning við sameinuð sveitarfélög. Frumvarp til laga um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga hefur verið lagt fram á Alþingi en óvissa ríkir um framgang málsins í ljósi niðurstöðu Héraðsdóms Reykjavíkur í máli Reykjavíkurborgar gegn íslenska ríkinu vegna Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga frá 20. desember 2023.

Samhliða því að takast á við áskoranir á sviði sjálfbærni eru stafrænar leiðir nýttar til að bæta samskipti við íbúa, bæði til að auðvelda aðgengi að þjónustu og ýta undir aukna þátttöku íbúa í ákvarðanatöku. Áfram verður stutt við Samband íslenskra sveitarfélaga um að þróa sam­ráðsleiðir í þeim tilgangi að byggja upp þekkingu á ólíkum leiðum til samráðs.

Í samræmi við velsældaráherslu stjórnvalda um betri samskipti við almenning er áhersla lögð á virkari þátt­töku íbúa í stefnumótun innan sveitarfélaganna.

Sjálfstjórn og jafnt aðgengi að réttindum og þjónustu. Með eflingu sveitarstjórnarstigsins er stutt við sjálfstjórn sveitarfélaga. Nýsköpun á sviði stafrænnar þróunar verður nýtt til að bæta samskipti hins opinbera við almenning í samræmi við samsvarandi velsældaráherslu um betri samskipti við almenning, stjórnarsáttmála og 10. heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna um aukinn jöfnuð. Mið­lægt samstarf sveitarfélaganna hefur lagt grunninn að samstarfi sveitar­félaga og ríkis um sam­hæfingu stafrænna þjónustuferla í gegnum Ísland.is. Stofnuð hefur verið formleg samráðsnefnd ríkis og sveitarfélaga um stafræna þróun, nýtingu stafrænna innviða og samþættingu þjónustu undir Jónsmessunefnd. Fyrsta samvinnuverkefni stafræns ráðs sveitarfélaganna fólst í sjálfsafgreiðsluferli um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, frá umsókn til afgreiðslu. Unnið er að þróun viðbótarlausnar um heimildargreiðslur. Alls nýta sér 14 sveitar­félög kerfið nú þegar og nokkur til viðbótar eru í innleiðingarferli. Síðast en ekki síst verður unnið að skilgreiningu lágmarksþjónustu, mælingum og þróun þjónustu sveitarfélaganna til framtíðar innan nýrrar aðgerðaáætlunar stefnu í sveitarstjórnarmálum.

Kynja- og jafnréttissjónarmið. Ríkisvaldið leggur áherslu á að jafna stöðu kynjanna. Færri konur en karlar búa í fámennustu sveitarfélögunum. Munurinn er m.a. talinn stafa af einhæfum vinnumarkaði og takmörkuðum tækifærum til menntunar. Ýtt er undir fjölgun opinberra starfa á landsbyggðinni með markmiði um að auglýsa öll störf á vegum ríkisins óstaðbundin nema eðli þeirra krefjist sérstakrar staðsetningar. Með hliðsjón af hærra hlutfalli kvenna en karla í opin­berum störfum má leiða líkum að því að fjölgun opinberra starfa á landsbyggðinni skili konum meiri árangri en körlum.

Ráðuneytið vinnur að því í samstarfi við Samband íslenskra sveitarfélaga að stuðla að fram­gangi tillagna verkefnisstjórnar um bættar starfsaðstæður kjörinna fulltrúa í þeim tilgangi að draga úr endurnýjun fulltrúa í sveitarstjórnum. Endurnýjunarhlutfall kvenna hefur verið heldur hærra (7/10) en karla (5/10). Þáttur í þeirri vinnu felur í sér stofnun fagteymis vegna áreitni og ofbeldis í garð kjörinna fulltrúa. Jafnframt er unnið að endurskoðun sveitarstjórnarlaga í því skyni að bæta aðstæður kjörinna fulltrúa, t.a.m. með svokölluðum foreldragreiðslum til foreldra ungra barna í sveitarstjórnum. Síðast en ekki síst er unnið að mælaborði í jafnréttis­málum í samvinnu við Jafnréttisstofu og fleiri aðila.

Verkefnin í málaflokknum tengjast heimsmarkmiðum Sameinuðu þjóðanna töluvert enda eru sveitarfélögin mikilvægur aðili þegar kemur að innleiðingu þeirra.

Markmið og mælikvarðar

08.2 Framlög til byggðamála

Verkefni

Undir málaflokkinn falla Byggðastofnun, byggðaáætlun, sóknaráætlanir landshluta, at­vinnuráðgjafar á landsbyggðinni og flutningsjöfnunarsjóður, auk stjórnsýslu á sviði póst­mála.

Í þingsályktun um byggðaáætlun er mörkuð stefna stjórnvalda í byggðamálum til 15 ára og aðgerðaáætlun til fimm ára. Byggða­áætlun er samhæfð við aðrar opinberar áætlanir eftir því sem við á, ekki hvað síst áætlanir í málaflokkum innviðaráðuneytis. Stefnumótandi byggða­áætlun fyrir árin 2022–2036, auk aðgerðaáætlunar fyrir árin 2022–2026, var samþykkt á Alþingi í júní 2022.⁴

Helstu áskoranir

Helstu áskoranir á sviði byggðamála eru að takast á við fækkun íbúa og breytta íbúa­samsetningu, einhæft atvinnulíf, tækniþróun, samspil þéttbýlis og dreifbýlis, uppbyggingu innviða, umhverfis- og loftslagsmál og samkeppnishæfni. Tengja þarf eflingu sveitarstjórnar­stigsins, jafnréttissjónarmið og umhverfis- og loftslagsmál við þessar áskoranir og úrlausn þeirra.

Tækifæri til umbóta

Mörg tækifæri eru til umbóta og er hér gert grein fyrir þeim undir hverju af markmiðum byggðaáætlunar.

Aðgengi að þjónustu. Mikil tækifæri felast í því að jafna búsetuskilyrði og aðgengi lands­manna að þjónustu og lækka kostnað þeirra sem um lengri veg þurfa að fara til að sækja þjón­ustu og afþreyingu. Áfram verður unnið að því markmiði, m.a. með bættum innviðum og tæknilausnum. Í samræmi við stjórnarsáttmálann verður sérstaklega hugað að því að nýta tækni og stafrænar lausnir í velferðar- og heilbrigðisþjónustu. Greina þarf heildarkostnað þjónustu­sóknar, þ.m.t. ferða- og uppihaldskostnað, vinnutap og annan samfélagslegan kostnað sem til fellur, auk þess sem áfram verður unnið að því að skilgreina rétt landsmanna til opin­berrar þjónustu. Þessari vinnu er ætlað að undirbyggja vandaða stefnumótun og aðgerða­áætlanir og nýtist þannig landsmönnum öllum. Þjónustukort sem nú er komið í gagnið, á þremur tungu­málum, nýtist stjórnvöldum til stefnumótunar og aðgerða.⁵

Tækifæri til atvinnu. Í stjórnarsáttmálanum er kveðið á um að til að styðja við byggðaþróun og valfrelsi í búsetu verði störf hjá ríkinu ekki staðbundin nema eðli starfsins krefjist þess sérstaklega. Verið er að leggja lokahönd á könnun meðal allra ríkisstofnana um óstaðbundin störf. Niðurstöður hennar munu nýtast til að treysta stoðir þessarar hugmyndafræði.

Eins og fram kemur í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar verður skoðað hvort og þá hvernig beita megi hagrænum hvötum sem tæki í byggðaþróun, líkt og t.d. Norðmenn hafa gert. Þannig er t.d. verið að skoða að nýta ívilnanaheimildir laga um Menntasjóð námsmanna til endur­greiðslu námslána vegna tiltekinna námsgreina og svæða. Þá er gert ráð fyrir að unnin verði atvinnusóknargreining þar sem ferðaleiðir milli heimilis og vinnustaðar verða greindar en slík greining er nauðsynleg forsenda þess að beita hagrænum hvötum við þróun vinnusóknarsvæða.

Sjálfbærar byggðir. Tækifæri felast í því að efla sóknaráætlanir landshluta eins og fram kemur í stjórnarsáttmálanum, m.a. með því að samhæfa þær markvisst við aðrar opinberar áætlanir, tengja með beinum hætti við stefnumótun ráðuneyta og valdefla þannig landshlutana og sveitarfélögin innan þeirra. Áhersla er á að önnur ráðuneyti komi í auknum mæli að sóknar­áætlunum, ekki hvað síst á sviði nýsköpunar- og loftslagsmála. Lagaleg staða landshluta­samtaka sveitarfélaga verður skýrð gagnvart þeim verkefnum sem þau sinna, m.a. í gegnum sóknaráætlanir.

Hlutverk stærstu þéttbýlissvæðanna í byggðaþróun verða skilgreind og efld. Í samræmi við stjórnarsáttmálann er unnið að mótun stefnu þar sem svæðisbundið hlutverk Akureyrar sem stærsta þéttbýliskjarnans á landsbyggðinni er skilgreint og stuðlað að uppbyggingu sem býður upp á fjölbreytileika í þjónustu, menningu og atvinnutækifærum. Einnig er unnið að stefnu sem skilgreinir hlutverk Reykjavíkur sem höfuðborgar og stuðlar að aukinni alþjóðlegri sam­keppnishæfni höfuðborgarsvæðisins og þar með landsins alls.

Áfram verður áhersla á verkefnið Tryggð byggð⁶ sem er ætlað að stuðla að stóraukinni uppbyggingu íbúðarhúsnæðis á landsbyggðinni. Um er að ræða samhæft verkefni málaflokka byggða og húsnæðismála.

Kynja- og jafnréttissjónarmið. Kynja- og jafnréttissjónarmið eru mikilvæg í byggðamálum og er staða kynja og þjóðfélagshópa ólík í ýmsu tilliti. Vísbendingar eru um að minni aðflutn­ingur kvenna sé eitt af einkennum dreifbýlla samfélaga í vanda og utan höfuðborgarsvæðisins eru konur víðast hvar færri en karlar. Í nýlegri rannsókn, Byggðafesta og búferlaflutningar á Íslandi,⁷ er fjallað um kynjuð viðhorf og búferlaflutninga. Þar kemur m.a. fram að lágt hlutfall kvenna í mörgum fámennum byggðarlögum skýrist fremur af litlum aðflutningum kvenna en meiri brottflutningum þeirra. Einnig kemur fram að hefðbundin viðhorf til jafnréttismála eru áhrifaþáttur í flutningi margra kvenna til höfuðborgarsvæðisins. Konur upplifa mun meira kynjamisrétti á vinnumarkaði en karlar en nokkra athygli vekur að upplifanir kvenna af slíku kynjamisrétti eru mestar í þéttbýli en minnstar í þorpum og strjálbýli. Þessi áskorun felur í sér tækifæri til umbóta. Lögð var áhersla á að taka mið af kynja- og jafnréttissjónarmiðum við mótun þings­ályktunartillögu um stefnumótandi byggðaáætlun og aðgerðum sem henni fylgja.

Byggðamál þvera flesta málaflokka og hafa með beinum og óbeinum hætti snertifleti við allar sex velsældaráherslur ríkisstjórnarinnar. Svo dæmi séu tekin, þá styður byggðaáætlun við áherslu um öryggi í húsnæðismálum með tveimur aðgerðum á byggðaáætlun sem eru á ábyrgð Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar og miða að því að gera mögulegt að veita einstaklingum stofnstyrki til að byggja íbúðarhúsnæði á svæðum þar sem misgengi byggingarkostnaðar og söluverðs er mikið. Er það einnig dæmi um samhæfingu aðgerða í málaflokkum ráðuneytisins. Þá er í byggðaáætlun lögð mikil áhersla á kolefnishlutlausa framtíð, m.a. með þremur aðgerð­um sem snúa að eflingu hringrásarhagkerfis, áhrifum loftslagsbreytinga og bættri landnotkun sveitarfélaga. Að lokum má nefna betri samskipti við almenning en þeirri áherslu er m.a. mætt með því að efla og styðja enn frekar við sóknaráætlanir landshluta.

Kappkostað er að vinna sem best í takt við heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna. Þannig hafa lykilviðfangsefni og allar aðgerðir byggðaáætlunar verið tengd við heimsmarkmiðin.

Markmið og mælikvarðar

Í byggðaáætlun eru settir fram níu mælikvarðar, þrír við hvert markmið.

Sjá hér stöðu 2023 vegna mælikvarða að framan.

_{1 Niðurstöður greiningar um fjárhagsleg áhrif þess að íbúafjöldi sveitarfélaga yrði ekki undir 1.000 sýna að fjárhagslegur ávinningur þeirra gæti numið á bilinu 4–5,5 ma.kr. miðað við árið 2019.
3 Lýðfræðilegir veikleikar: Landshluti er metinn í áhættuferli ef fæðingartíðni < 10,6. Dánartíðni > 8,9. Brottfluttir umfram aðflutta < 0. Hlutfall 0–14 ára undir 17,3%, 15–24 ára undir 12%, 25–54 ára undir 39,1%, 55–64 ára yfir 12%, 65 ára og eldri yfir 19,5%. Konur færri en karlar. Færri en 93 konur á 100 karla á aldrinum 15–64 ára. Heimild: Byggðastofnun, byggt á Hagstofutölum. Upplýsingar frá 2021.
4 https://www.althingi.is/altext/152/s/1383.html
5 https://www.byggdastofnun.is/is/frettir/thjonustukort-
6 https://tryggdbyggd.is/
7 https://www.byggdastofnun.is/is/frettir/byggdafesta-og-buflutningar
8 Hlutfall vegins meðalhúsitunarkostnaður í hverjum landshluta af vegnum meðalhúshitunarkostnaði á landinu öllu. Upplýsingar frá 2022. Heimild: Byggðastofnun.
9 Heimild: Byggðastofnun. Staðan miðast við 31. desember 2022.
10 Hlutfall starfandi 18–69 ára í desember 2021 og deilt í þær tölur með fjölda íbúa 18–69 ára í janúar 2022. Heimild: Vinnumálastofnun og Hagstofa Íslands.
11 Heildaratvinnutekjur / íbúafjölda. Verðlag ársins 2022. Heimild: Hagstofa Íslands.
12 Stöðugildi á vegum ríkisins / íbúar 18–69 ára. Heimild: Byggðastofnun. Upplýsingar frá 2022.
13 Hlutfallsfjöldi íbúa í aldurshópi 0–19 ára og 65 ára og eldri af fjölda í aldurshópi 20–64 ára. Heimild: Byggðastofnun, byggt á Hagstofutölum. Upplýsingar frá 2021.
14 Landshluti er metinn í áhættuferli ef fæðingartíðni < 10,6. Dánartíðni > 8,9. Brottfluttir umfram aðflutta < 0. Hlutfall 0–14 ára undir 17,3%, 15–24 ára undir 12%, 25–54 ára undir 39,1%, 55–64 ára yfir 12%, 65 ára og eldri yfir 19,5%. Konur færri en karlar. Færri en 93 konur á 100 karla á aldrinum 15–64 ára. Heimild: Byggðastofnun, byggt á Hagstofutölum. Upplýsingar frá 2021.}