27 Örorka og málefni fatlaðs fólks

Umfang

Starfsemi á þessu málefnasviði er á ábyrgð félags- og vinnumarkaðsráðherra og fjármála- og efnahagsráðherra. Það skiptist í fimm málaflokka sem sjá má í eftirfarandi töflu ásamt fjárhagslegri þróun þeirra og málefnasviðsins í heild á tímabilinu 2022–2024.

Fjármögnun

 Gert er ráð fyrir að framlög til málefnasviðsins hækki um 17,2 ma.kr. á tímabili áætlunar­innar, að mestu vegna heildarendurskoðunar örorkulífeyriskerfisins.

Í meðfylgjandi töflu má sjá fjárheimildir málefnasviðsins til næstu fimm ára og áætlaða skiptingu þeirra í rekstur og tilfærslur annars vegar og fjárfestingu hins vegar.

 

Helstu áherslur 2025–2029

 

27.1, bætur skv. Lögum um almannatryggingar, 27.2, bætur skv. Lögum um félagslega aðstoð og 27.4, aðrar örorkugreiðslur

Verkefni

Umfjöllun um málaflokka 27.1, 27.2 og 27.4 hefur verið sameinuð þar sem um er að ræða framfærslugreiðslur til einstaklinga með örorku og/eða vegna skertrar getu á vinnumarkaði. Geta einstaklingar fengið greiðslur sem falla undir fleiri en einn málaflokk. Fyrst ber að nefna greiðslur vegna örorkulífeyris og örorkustyrks. Þau sem fá greiddan örorkulífeyri geta einnig fengið greidda tekjutryggingu og aldursviðbót. Einnig eru tímabundnar greiðslur vegna endur­hæfingarlífeyris til einstaklinga með skerta starfsgetu. Auk greiðslna vegna örorku- og endur­hæfingarlífeyris falla ýmiss konar styrkir og viðbótargreiðslur eins og heimilisuppbót, sérstök uppbót vegna framfærslu, uppbætur og styrkir vegna bifreiðakaupa auk einskiptis­greiðslna vegna læknisvottorða. Tryggingastofnun ber ábyrgð á framkvæmd greiðslna sem falla undir málaflokkinn. Vísað er til ítarlegrar umfjöllunar í fjármálaáætlun 2024–2028, á bls. 356–361 vegna málaefnasviðs 27.

Helstu áskoranir

Fjöldi þeirra sem hafa verið metnir til örorku hjá almannatryggingum og fá greiddan örorkulífeyri hefur aukist ár frá ári frá upphafi. Þannig sýna mælingar að frá desember 2010 til desember 2020 fjölgaði þeim úr 8,49% af mannfjölda í 9,84% af mannfjölda en hefur flækkað á síðustu árum og var 9,29% í desember 2023. Í því skyni að draga úr fjölgun örorku­lífeyrisþega hefur á síðustu árum verið lögð aukin áhersla á endurhæfingu og fjölgaði endur­hæfingarlífeyrisþegum verulega á árunum 2017–2020, eða að jafnaði um 17% ári, flækkaði síðan lítillega á árunum 2021 og 2022, en á árinu 2023 varð 20% fjölgun endur­hæfing­arlífeyrisþega. Heildarfjöldi örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega hefur þannig aukist að jafnaði um rúmlega 3% á síðasta áratug en fjölgunin var um eitt prósentustig árin 2021 og 2022 en eykst síðan í 2,3% á árinu 2023. Heildarfjöldi af mannfjölda hefur farið lækkandi á síðustu árum eftir að áhersla var aukin á endurhæfingu en einnig út af mikilli aukningu á mannfjölda í landinu. Af þeim sem metnir hafa verið með a.m.k. 75% örorku hjá Tryggingastofnun ríkisins fá um 97% örorkulífeyri greiddan frá almannatryggingum. Nýgengi örorku telst hjá þeim sem fá 75% örorkumat í fyrsta skipti og var það nánast hið sama á árunum 2019–2021, tæplega 1.300 einstaklingar, jókst síðan í 1.411 á árinu 2022 en hefur lækkað aftur í 1.256 á árinu 2023.

Á undanförnum árum hefur endurhæfingar­lífeyrisþegum farið fjölgandi þar sem aukin áhersla hefur verið lögð á að láta reyna á endurhæfingu áður en til örorkumats kemur og hefur það dregið talsvert úr nýgengi örorku. Þessar aðgerðir hafa leitt til þess að þeim sem fá greidd­an endurhæfingarlífeyri hefur fjölgað en að sama skapi aukast líkur á að fleiri geti til lengri tíma framfleytt sér sjálfir, að hluta eða að öllu leyti, með þátttöku á vinnumarkaði. Markmiðið er að einstaklingum verði gert kleift að nýta hæfileika sína og krafta til þess að þeir geti orðið virkir þátttakendur í samfélaginu enda felast í því betri lífskjör og aukin lífsgæði. Er það í samræmi við velsældaráherslur ríkisstjórnarinnar um virkni í námi og starfi og fellur einnig að heimsmarkmiðum Sameinuðu þjóðanna nr. 4 og 8. Sjá einnig málefnasvið 30.

Önnur áskorun er að lífeyriskerfi almannatrygginga styðji við markmið samþætts sérfræði­mats á sama tíma og það veiti fólki sem ekki hefur fulla getu til virkni á vinnumarkaði ákveðið öryggi. Reynslan sýnir að eftir að fólk hefur verið metið til örorku og hafið töku örorkulífeyris minnka líkur á að það fari aftur á vinnumarkað, jafnvel þótt geta þess til þátttöku á vinnu­markaði aukist á ný. Er talið að það megi rekja til þess að greiðslukerfið sé flókið og ógagnsætt og að hvata skorti í gildandi kerfi til þátttöku á vinnumarkaði, m.a. vegna samspils skatta, bóta og annarra tekna lífeyrisþega.

Fjölgun innflytjenda, sem af einhverjum ástæðum hafa ekki áunnið sér rétt til lífeyris í fyrra búsetu- eða starfslandi, er áhættuþáttur. Tryggja þarf stuðning við þann hóp öryrkja en leiða má líkur að því að þessir einstaklingar hafi margir mjög takmörkuð efni og úrræði sér til framfærslu. Einnig er mikilvægt að bæta sérstaklega kjör þeirra örorkulífeyrisþega sem lakast standa, t.d. þeirra sem hafa litlar eða engar tekjur aðrar en bætur almannatrygginga og eru í leiguhúsnæði eða mjög skuldsettu húsnæði.

Tækifæri til umbóta

Tækifæri til að mæta áskoruninni um aukinn fjölda þeirra sem eru metnir til örorku og fá greiddan örorkulífeyri felst í aukinni áherslu á snemmtæka íhlutun og fyrirbyggjandi aðgerð­um á vinnumarkaði, auk innleiðingar samþætts sérfræðimats sem er þverfaglegt mat á getu einstaklinga til virkni á vinnumarkaði og byggist á líkamlegum, sálfræðilegum og félagslegum áhættuþáttum. Mun hið nýja mat koma í stað gildandi örorkumats sem er læknisfræðilegt mat. Einnig felast tækifæri í samstarfi ólíkra þjónustukerfa sem geta í sameiningu veitt heildstæða einstaklingsmiðaða þjónustu og mun efla þá þjónustu sem styður fólk til virkni, þar á meðal þátttöku á vinnumarkaði. Er það í samræmi við velsældaráherslur ríkisstjórnarinnar um að fólk fái notið virkni í starfi.

Lagt var fram frumvarp í mars 2024 til laga um breytingar á ýmsum lögum vegna endur­skoðunar örorkulífeyriskerfis almanna­trygginga. Þær veigamestu felast í breytingum á lögum um almannatryggingar og lögum um félagslega aðstoð þar sem lagt verður til að stuðst verði við samþætt sérfræðimat á getu einstaklinga til virkni á vinnumarkaði. Verður lögð áhersla á fyrirbyggjandi aðgerðir og snemmtæka íhlutun, auk þess að efla þau þjónustuúrræði sem ætluð eru til að styðja fólk til þátttöku á vinnumarkaði sem og að auka samstarf heilsugæslu, félags­þjónustu sveitarfélaga, Vinnumálastofnunar, VIRK og Tryggingastofnunar. Virkniúrræði falla flest undir málefnasvið 30 og er vísað til umfjöllunar um málaflokk 30.10 í því sambandi.

Í áðurnefndu frumvarpi er lagt til einfaldara, réttlátara og sveigjanlegra örorkulífeyriskerfi almannatrygginga. Mikilvægt er að greiðslukerfið sé gagnsætt og skiljanlegt þannig að greiðsluþegar geti auðveldlega séð fyrir hvaða greiðslur þeir geta fengið og hvaða áhrif atvinnuþátttaka þeirra kann að hafa á fjárhæð greiðslna. Þá er í frumvarpinu m.a. lagt til að bótaflokkar verði sameinaðir og útreikningar einfaldaðir. Enn fremur er lögð áhersla á að réttindakerfi almannatrygginga vegna örorku og endurhæfingar verði þannig uppbyggt að það hvetji til atvinnuþátttöku einstaklinga sem ekki hafa fulla getu til virkni á vinnumarkaði. Metið verður hvernig hækkað frítekjumark vegna atvinnutekna hefur áhrif á atvinnuþátttöku fólks en mikilvægt er að í greiðslukerfinu séu innbyggðir hvatar sem stuðli að aukinni atvinnu­þátttöku þeirra sem ekki hafa fulla getu til virkni á vinnumarkaði. Áhersla verður lögð á að þeir einstaklingar sem eru með fullt örorkumat við upptöku á nýju kerfi hafi val um hvort þeir færist yfir í nýja kerfið.

Tækifæri til umbóta felast enn fremur í aukinni áherslu á starfsendurhæfingu sem getur stuðlað að því að það dragi úr nýgengi örorku. Eins og áður hefur verið lýst hefur aukin áhersla á snemmtæka íhlutun leitt til þess að þeim sem fá greiddan endurhæfingarlífeyri hefur fjölgað en að sama skapi aukast líkur á að fleiri einstaklingar geti til lengri tíma framfleytt sér sjálfir, að hluta eða að öllu leyti, með þátttöku á vinnumarkaði. Er það í samræmi við áherslur í stjórnarsáttmála um bætta afkomu örorkulífeyrisþega og aukna þátttöku þeirra á vinnumarkaði sem og velsældaráherslur ríkisstjórnarinnar um virkni í námi og starfi, auk þess sem það styður við heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna nr. 4 og 6. Samhliða því að efla þau þjónustuúrræði sem ætluð eru til að styðja fólk til virkni, sérstaklega þátttöku á vinnu­markaði, hefur greiðslu­tímabil endurhæfingar­lífeyris verið lengt úr allt að þremur árum í allt að fimm ár. Þannig er talið að stuðla megi að því að fleiri einstaklingar nái bata og gefist tækifæri til þátttöku á vinnumarkaði í stað þess að vera metnir óvinnufærir og fá greiddar örorkubætur til lengri tíma, jafnvel varanlega.

Kyngreind gögn liggja fyrir um stöðu þeirra sem fá greiðslur vegna örorku og félagslegrar aðstoðar. Þau leiða í ljós að konur eru í meira mæli með örorkumat vegna stoðkerfissjúkdóma, sérstaklega um og eftir miðjan aldur. Einnig sýna gögnin að aukning er í nýgengi örorkumats meðal ungra kvenna sökum geðraskana. Hjá körlum er aukning örorkumats meiri á meðal yngri aldurshópa, einkum vegna geðrænna vandamála. Konur eru um 60% þeirra sem eru með 75% örorkumat og karlar um 40%. Ólík staða karla og kvenna í þjóðfélaginu endurspeglast í mismunandi greiðslum til þeirra frá almannatryggingum. Breytingum á greiðslukerfinu er ætlað að stuðla að meiri jöfnuði sem nýtist konum betur vegna þess að aðrar tekjur þeirra eru almennt lægri en tekjurnar sem þær fá frá almannatryggingum sér til framfærslu. Einfaldara og sveigjanlegra greiðslukerfi þar sem dregið er úr tekjutengingum ætti að mæta betur mis­munandi þörfum einstaklinga sem ekki hafa fulla getu til virkni á vinnumarkaði. Fleiri konur en karlar fá örorkugreiðslur frá almannatryggingum og því gagnast aðgerðir til einföldunar konum hlutfallslega betur en körlum.

Áhættuþættir

Helstu áhættuþættir felast í því að fólk með skerta getu á vinnumarkaði fái ekki tækifæri til að auka lífsgæði sín og ráðstöfunartekjur með því að vera virkir þátttakendur á vinnu­markaði, t.d. ef ekki verða störf í boði sem henta getu þeirra. Enn fremur er áhætta í því fólgin að aukinn fjöldi einstaklinga hefur ekki áunnið sér full réttindi í almannatryggingum á Íslandi og að ekki verði fyrir hendi sérstakur stuðningur við þá einstaklinga.

Áhættuþáttur er að viðurkennd meðferðarúrræði eða endurhæfingarúrræði verði ekki til staðar fyrir einstaklinga sem þarfnast meðferðar eða endurhæfingar þannig að ekki takist að draga enn frekar úr nýgengi örorku. Aukin útgjöld vegna framfærslukerfis örorku og starfs­endurhæfingar eru einnig áhættuþáttur ef ekki tekst að ná fram markmiðum um lækkun nýgengis með aukinni virkni.

 

             

Verði frumvarp um heildarendurskoðun á örorkulífeyriskerfinu samþykkt á Alþingi mun nýtt örorkukerfi taka gildi 1. september 2025. Mælikvarðar eru því aðlagaðir að þeim árangri sem stefnt er að með endurskoðun kerfisins. Þá tekur gildi nýr hlutaörorkulífeyrir og ættu þeir sem nú eru á örorku eða nýir sem ljúka endurhæfingu með getu til virkni á vinnumarkaði á bilinu 26%–50% að fá hlutaörorkulífeyri. Þá mun skilyrði fyrir örorkulífeyri verða minna en 25% geta til virkni á vinnumarkaði.

27.3 málefni fatlaðs fólks

Verkefni

Félags- og vinnumarkaðsráðherra fer með yfirstjórn málaflokksins en almenn og sértæk þjónusta við fatlað fólk er fyrst og fremst á hendi sveitarfélaganna sem bera ábyrgð á fram­kvæmd og skipulagi þjónustunnar. Málaflokkurinn snýr að þjónustu við fatlað fólk samkvæmt lögum nr. 38/2018, um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Lögin byggja á hugmyndafræðinni um sjálfstætt líf sem er grunnstef í samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks sem íslensk stjórnvöld fullgiltu árið 2016.

Á vegum félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins er starfrækt réttindagæsla fyrir fatlað fólk sem ætlað er að tryggja einstaklingum viðeigandi stuðning við að gæta réttinda sinna og tryggja að sjálfsákvörðunarréttur sé virtur. Undir ráðuneytið heyrir einnig Þjónustu- og þekkingarmiðstöð fyrir blinda, sjónskerta og einstaklinga með samþætta sjón- og heyrnar­skerðingu sem veitir sértæka þjónustu á landsvísu.

Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnar Íslands er kveðið á um að samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks skuli lögfestur. Unnið er að frumvarpi um lögfestingu í forsætis­ráðu­neytinu, en hlutverk félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins er m.a. að tryggja farsæla fram­kvæmd samningsins. Í víðtæku samráði, undir stjórn ráðuneytisins, hefur verið unnin fram­kvæmdaáætlun í málefnum fatlaðs fólks fyrir árin 2024–2027, svonefnd landsáætlun um innleiðingu samningsins, og var hún lögð fram sem tillaga til þingsályktunar í janúar 2024.

Helstu áskoranir

Stefna í málefnum fatlaðs fólks tekur mið af hugmyndafræði og grunngildum, sem gera kröfu um eitt samfélag fyrir öll, jöfn tækifæri og lífskjör, algilda hönnun og valdeflingu sem leið fyrir fatlað fólk til að vera við stjórnvölinn í eigin lífi. Markmiðið er að gera fötluðu fólki kleift að lifa sjálfstæðu lífi og er það m.a. gert með því að tryggja aðgengi til jafns við aðra, hvort sem um er að ræða aðgengi að manngerðu umhverfi, samgöngum, þjónustu, upplýs­ingum eða mögu­leikum til tjáskipta sem auðvelda samfélagsþátttöku og virkni í daglegu lífi. Samhliða lögfestingu samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks og til að ná framangreindum markmiðum er þörf á breytingum á framkvæmd og áherslum í þjónustu.

Fatlaðir einstaklingar eru í viðkvæmari stöðu gagnvart mismunun, fordómum og ofbeldi en ófatlaðir. Konur með fötlun eru útsettari fyrir tvöfaldri mismunun vegna fötlunar og kyn­ferðis þar sem þær verða m.a. fremur fyrir ofbeldi en aðrar konur og fatlaðir karlar. Hafa verður viðkvæma stöðu fatlaðs fólks í forgrunni við stefnumörkun og útfærslu aðgerða í mála­flokknum.

Tækifæri til umbóta

Í anda velsældaráherslna ríkisstjórnarinnar er mikilvægt að horfa til nýsköpunar, m.a. við mótun viðhorfa, skipulags, ferla og tæknilausna af ýmsu tagi til að mæta ofangreindum áskor­unum.

Við gerð landsáætlunar um innleiðingu samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks var lögð áhersla á samráð við notendur, hagsmunaaðila og önnur þau sem vildu leggja áætluninni lið frá upphafsstigum. Lögð hefur verið fram áætlun með 58 aðgerðum sem miða að því að mæta þeim skuldbindingum sem í samningnum felast. Áætlunin skiptist í tvennt og tekur þessi fyrri hluti til áranna 2024–2027. Landsáætlun verður leiðarvísir fyrir ríki, sveitar­félög, hagsmunasamtök, notendur og almenning um hvert skuli stefnt í þjónustu við fatlað fólk. Frá árslokum 2022 hefur starfshópur um aukin tækifæri til náms og starfa fatlaðs fólks einnig unnið að tillögum til úrbóta og fór hluti þeirra tillagna inn í landsáætlun. Að auki er unnið að innleiðingu rafrænna lausna fyrir fatlað fólk. Í desember var skrifað undir samkomu­lag um kostnaðarskiptingu í málaflokki fatlaðs fólks á milli ríkis og sveitarfélaga. Í samkomu­laginu felst áframhaldandi vinna við þróun þjónustu í samstarfi ríkis, sveitarfélaga og fatlaðs fólks sjálfs. Í því felst m.a. að settur verður á fót svokallaður framtíðarhópur til að vinna að þróun og nýsköpun í þjónustu við fatlað fólk til þess að auka gæði og hagkvæmni í þjónustu.

Áhættuþættir

Helstu áhættuþættir þegar tryggja þarf gæði almennrar og sértækrar þjónustu við fatlað fólk er sterkur og stöðugur mannauður sem og fjármögnun í samræmi við þau markmið sem sett eru. Í framkvæmd landsáætlunar og lögfestingu samnings Sameinuðu þjóðanna um rétt­indi fatlaðs fólks felst áhætta í því að forgangsraða þarf aðgerðum og fjármagna þær, tryggja að nauðsynlegar lagabreytingar verði að veruleika og fylgja því eftir að allir hlutaðeigandi aðilar taki virkan þátt í bæði innleiðingu og eftirfylgni.

Markmið og mælikvarðar

 

Markmið úr fyrri fjármálaáætlun um að veitt verði öryggisþjónusta í samræmi við gildandi lög og alþjóðlega viðurkennda mannréttindasamninga hefur verið tekið út þar sem mælikvarð­ar eiga ekki lengur við. Starfshópur á vegum dómsmálaráðuneytis vinnur að því að móta fram­tíðarfyrirkomulag þjónustu við einstaklinga sem dæmdir eru til öryggisvistunar en í ljósi þeirrar vinnu þótti rétt að fresta stefnumótun og lagagerð sem samkvæmt fyrri mælikvörðum átti að ljúka árið 2023. Einnig er í fyrrgreindu samkomulagi um kostnaðarskiptingu á milli ríkis og sveitarfélaga kveðið á um að kanna skuli fýsileika þess að þjónusta við fatlað fólk sem þarf á öryggisþjónustu að halda verði á ábyrgð ríkisins.

Fyrra markmið um að nýsköpun og tækni tryggi aðgengi fatlaðs fólks að upplýsinga­sam­félaginu hefur einnig verið tekið úr þessari áætlun þar sem markmið og mælikvarðar þóttu ekki best til þess fallin að lýsa stöðu innan málaflokksins. Fjallað er um bætt aðgengi að raf­rænum og stafrænum upplýsingum í landsáætlun og lagðar fram tímasettar tillögur að aðgerð­um til úrbóta, auk þess sem ofangreindur framtíðarhópur hefur það verkefni að vinna að þróun og nýsköpun í þjónustu við fatlað fólk, m.a. með notkun tæknilausna.

27.5 jöfnun á örorkubyrði almennra lífeyrissjóða

Framlag hefur verið veitt úr ríkissjóði til að jafna mismunandi örorkubyrði lífeyrissjóða frá árinu 2007 í samræmi við lög nr. 113/1990, um tryggingagjald. Frá árinu 2010 hefur framlagið numið 0,325% af gjaldstofni tryggingagjalds og runnið til allra lífeyrissjóða. Framlaginu hefur verið skipt á milli sjóðanna að teknu tilliti til hlutdeildar hvers lífeyrissjóðs í heildar­örorku­lífeyrisgreiðslum allra lífeyrissjóða á næstliðnu ári og hlutdeildar hvers lífeyris­sjóðs í fram­tíðarskuldbindingum lífeyrissjóða til greiðslu örorkulífeyris umfram 10% af heildarskuld­bindingum.  

Ástæða þykir nú til að taka þetta fyrirkomulag til endurskoðunar enda hafa forsendur breyst umtalsvert frá árinu 2007, líkt og fjallað var um í fyrri fjármálaáætlun. Þörf lífeyrissjóðanna til jöfnunar örorkubyrði hefur minnkað, fjárhagsstaða sjóðanna almennt batnað á síðari árum og örorkubyrðin ásamt skuldbindingum vegna maka- og barnalífeyris er nú almennt innan þeirra marka sem lágmarkstryggingavernd sjóðanna miðast við. Loks er enn fremur til þess að líta að gerðar hafa verið breytingar á tryggingafræðilegum forsendum við mat á réttindum sjóðfélaga í lífeyrissjóðum á þann veg að lífslíkur eru nú metnar á grundvelli félagaþýðis hvers sjóðs um sig, sem haft hefur mismunandi áhrif á tryggingafræðilega stöðu einstakra sjóða, auk þess sem teknar hafa verið upp nýjar lífslíkutöflur. Óhjákvæmilegt er að líta til áhrifa þessara breytinga í tengslum við ívilnanir úr ríkissjóði gagnvart lífeyrissjóðunum.